اخبار

"نقدی بر طرح ارائه شده از سوی 40 نماینده محترم مجلس شورای اسلامی

طرح موضوع:

40 نفر از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی طرحی را ارائه نموده اند که به استناد اصل 44 قانون اساسی به نقش دولت در اقتصاد می پردازد و با رویکرد صیانت از منافع بخش خصوصی و بر اساس قانون اساسی، خواهان جدایی دولت ازسازمان تامین اجتماعی هستند.ارائه کنندگان طرح معتقدند که شرایطی که در سازمان دیده می شود با هیچ یک از اصول مذکور سازگاری ندارد و به دنبال سازمان های بیمه ای مستقل از دولت می باشند.انتخاب مدیر عامل از سوی دولت و همه کاره بودن دولت در خصوص منابع سازمان از اشکالات وضع موجود بوده و طرح آنان می خواهد مدیریت سازمان را به سندیکای کارگری و کارفرمایی واگذار نماید.

مقدمه:

از شصت سال قبل تاکنون با بررسی مقوله تامین اجتماعی و موارد مرتبط با آن ،نحوه اداره صندوقهای بازنشستگی علی‌الخصوص سازمان تامین اجتماعی وتعیین تکلیف متولی اصلی تامین اجتماعی کشورمطرح بوده ،خصوصاً آنکه در زمان حاضر، معتقدم سازمان در مسیر پر فراز و نشیب خود در پیچ خطرناکی قرار دارد که اگر درست هدایت نگردد پتانسیل لازم جهت ایجاد تهدید اجتماعی برای مخاطره انداختن امنیت ملی را خواهد داشت. سیستمی که برای آرامش و ساختن آینده بهتر افراد وساماندهی به پاره ای از مشکلات اجتماع شکل گرفته، چنانچه روند روزمره گی فعلی،سیاست زدگی و بی برنامه ای ، بی خردی در بهره گیری از دانش روز نحوه مدیریت اینگونه طرحهاادامه یابد، سرنوشت حتمی آن همانند سایر صندوقها ،یعنی کسری منابع در مقابل تعهدات ذاتی خواهد بود.در چند روز گذشته تعدادی از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی طرحی را کلید زده اند که طی آن نحوه اداره سازمان تامین اجتماعی از روند فعلی خارج و بعنوان ساختار جدیدی با مدیریت بخشهای کارگری و کارفرمایی فعالیت نماید.به لحاظ اهمیت موضوع مذکور، نگارنده در ابتدا به بررسی سیر تاریخی تغییرات و اصلاحات در قوانین سازمان اشاره نموده ومتعاقباً از زوایای گوناگون به تحلیل طرح مذکور پرداخته و تلاش نموده تا دیدگاهی منسجم و مستقل را ارائه نماید:

سیر تاریخی:

در اواخر سال 1331 و در دوره نخست وزیری دکتر محمد مصدق، “لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران” برای اولین بار به تصویب رسید و طبق آن سازمان مستقلی به نام “سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران” تاسیس شد. به موجب تصویب‌نامه‌ای که در فروردین 1342 به تصویب هیأت وزیران رسید، سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران به “سازمان بیمه‌های اجتماعی” تغییر نام یافت تا زیر نظر وزارت کار و امور اجتماعی به فعالیت خود ادامه دهد. تشکیل وزارت رفاه اجتماعی، تحول دیگری بود که در سال 1353 روی داد. این وزارتخانه، تقریبا تمامی امور مربوط به بیمه درمان و رفاه اقشار مختلف جامعه را تحت پوشش خود قرار داد. در تیرماه1354، “قانون تأمین اجتماعی” تصویب و “سازمان تأمین اجتماعی” زیر نظر وزارت رفاه اجتماعی تشکیل گردید. در سال 1355 با تصویب قانونی که منجر به انحلال وزارت رفاه و تشکیل وزارت بهداری و بهزیستی شد، سازمان تأمین اجتماعی به “صندوق تأمین اجتماعی” تغییر نام داد و تعهدات و امکانات درمانی آن به وزارت بهداری و بهزیستی محول شد. . پس از انقلاب و با توجه به اهتمام ویژه به مقوله تامین اجتماعی مراتب بطور صریح در قانون اساسی و طی اصل 29 تبیین گردیده است.بار دیگر و در سال 1358 با تصویب لایحه‌ای در شورای انقلاب ، "سازمان تأمین اجتماعی" دوباره احیا و اساسنامه آن در تاریخ 28/4/58 تصویب و در زیر مجموعه وزارت مزبورقرار گرفت.

با گذشت سالهای طولانی و فراغت کشور از حواشی گوناگون ناشی از جنگ تحمیلی و در ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه (1383 - 1379) ، دولت موظف شد ساختار سازمانی مناسب نظام تأمین اجتماعی را با راهبردهای کلی رفع تداخل وظایف دستگاه‌های موجود، تأمین پوشش کامل جمعیتی و افزایش کارآمدی و اثربخشی خدمات، تدوین و به مجلس شورای اسلامی ارایه کند. پس از ارایه دو طرح “شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی” و “سازمان ملی رفاه و تأمین اجتماعی”، طرح تشکیل “وزارت رفاه و تأمین اجتماعی” در کمیسیون بهداشت و درمان مجلس، تنظیم و در نهایت در نیمه دوم سال 1381 به تصویب نهایی مجلس رسید. همچنین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در خرداد ماه 1383 ارایه شد.‌

پس از تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی و باتوجه به وظایف این وزارت خانه که هدف اولیهٔ ازتاسیس آن تجمیع همه نهادهای خدماتی حمایتی و بیمه گر بود ،سازمان تامین اجتماعی همانند سایر صندوقهای بازنشستگی در زیر مجموعه آن قرار گرفت .با توجه به قانون نظام جامع،وزارت رفاه و تامین اجتماعی مکلف شد «حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب این قانون نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق‌ها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی (در چارچوب طرح جامع امداد و نجات کشور) نظام و سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام و مراتب را پس ازتایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند...» در این چارچوب،و با توجه به ماده 17 قانون ساختار،اولین تغییر اساسنامه سازمان تامین اجتماعی در سال 1387 صورت گرفت و این سازمان در نقش "سازمان ملی رفاه و تامین اجتماعی" ظاهر شد و بقیه صندوق‌های بیمه‌ای را تحت پوشش خود گرفت . چند صباحی از این وضعیت نگذشته بود که با توجه به اختلافات وزیر وقت رفاه و مدیر عامل سازمان(که تنها موفق به صدور حکم مدیر عاملی رییس صندوق بازنشستگی کشوری شده بود)و به استناد قانون خدمات کشوری سرنوشت جدیدی برای این سازمان رقم خورد و سازمان به "صندوق تامین اجتماعی" تنزل و تابع محض وزارت رفاه شد و اساسنامه سازمان در سال 1389 با کاهش اختیارات مدیرعامل و مجدداً در سال 1391 اصلاحیه بعدی با هدف امکان احراز شرایط انتصاب فرد مورد نظر دولت جهت تصدی مدیر عاملی سازمان دچار حواشی سیاسی ناشی از اختلافات فیمابین دولت وقت و مجلس گردید.آخرین تغییر، مصوبه 8تیر90مجلس شورای اسلامی و ایجاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ایران بود .بعد از مدتی تقدیر برآن شد که صندوق تامین اجتماعی همچنان "سازمان تامین اجتماعی" بماند.

ابهامات طرح:

با مداقه در سیر تاریخی پیش گفت، آنچه که اهمیت می بابد دریافت پاسخ منطقی به سوالاتی می باشد که با مشاهده حرص و ولع سیاسیون برای انجام اینگونه تغییرات مطرح می شود (تبدیل سازمان به صندوق و بالعکس ،واگذاری سازمان به این وزارت یا آن وزارت و یا زیر نظر رئیس جمهور و یا سندیکاهای کارگری و کارفرمایی) چه پیامدهایی بر پایداری مالی سازمان و سطح رفاه و کمیت و کیفیت خدمات سازمان بر جامعه هدف خواهد گذاشت؟ در صورت مواجه با کسری و نیاز به نقدینگی، نقش دولت چگونه خواهد بود؟ در نهایت آنکه هرگونه تغییرات در ساختارها چه اثری بر کارکردها و ماموریتهای ذاتی سازمان خواهد گذاشت؟ آیا پاره ای از مفاهیم اصولی تعریف شده در قانون مانند سه جانبه گرایی واقعی، استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی، رعایت اصول، قواعد و محاسبات بیمه ای، تناسب اختیار و مسئولیت،انتظام و انسجام نظام تصمیم گیری، تصمیم سازی و اجرایی در تشکیلات جدید ابرام می گردد؟ مخلص کلام اینکه با اینگونه طرحها بر اعتبار سازمان در جامعه بعنوان نماد تامین اجتماعی ایران افزوده می گردد یا خدای ناخواسته سازمان همانند گذشته چار حواشی غیر مرتبط خواهد شد؟

نظر کارشناسی به پاره ای از ابهامات:

برای پاسخ به این سوالات بدواً باید سیستمهای بازنشستگی را شناخت. نحوه مدیریت طرحهای بازنشستگی با توجه به نوع سیستم می تواند دولتی یا خصوص باشد، لذا دراینجا نکات کلیدی وجود دارد که می بایست به آن دقت کرد. تمام صندوقهای بازنشستگی همانند شرکت تجاری و یا طرح بیمه خصوصی نیستد یعنی سازمان تامین اجتماعی از نظر تامین منابع از نوع اندوخته گذاری جزئی تکامل نیافته(یا ناقص)- Funded partial incomplete - و از نظر ارائه مزایا به ذینفعان از روش مزایای تعربف شده DB تبعیت می کند،لذا مدیریت این گونه طرحها نمی تواند خصوصی باشد،زیرا هدف بخش خصوصی و یا صندوقهای حق بیمه معین با هدفهای اجتماعی و ملی اینگونه طرحها همسو نبوده و از سویی با توجه به تجربه نه چندان موفق سایر کشورها در گرایش به صندوقهای خصوصی و طرحهای DC (حق بیمه معین) با اعمال مدیریت بخش خصوصی بیانگر آن است که با اینگونه پیشنهادات اعتبار اجتماعی سازمان در بین ذینفعان سازمان دچار خدشه می گردد.

مسأله دیگر به وضعیت فعلی صندوق برمی گردد.برای درک درست از موقعیت صندوقهای بازنشستگی می بایست تحلیلی علمی و منطقی ارائه نمود.می دانیم که سیستمهای بازنشستگی در ابتدای دوره فعالیت خود با نشاط و رونق مالی دوره ها را می‌گذرانند(مانند صندوق فعلی روستائیان کشور) و پس از طی چند دهه به نقطه سربه سری نزدیک شده و طبیعیت اینگونه صندوقها عبور از نقطه تعادلی مذکور و ورود به مقوله کسری بودجه و افزایش هزینه ها می باشد،( نقطه برابری هزینه ها و درآمدها که در سازمان از سال 1385 شروع شد) در اینصورت سیکل حیات یک طرح کلان بازنشستگی با ویژگی سازمان را می توان به سه دوره رونق ،تعادل و بلوغ طرح تقسیم بندی کرد.بدیهی است ماندگاری و طول مدت هریک از دوره های سه گانه بستگی به نوع سیستم و چگونگی صرف هزینه ها در سیستم بابت مزایا،وصول قابل قبول حق بیمه های مرتبط و تحقق سود سرمایه گذاریهای انجام شده در بازارهای گوناگون از سوی صندوقهای بازنشستگی جهت حفظ جپایداری مالی طرح دارد.پاسخ به این سوال که سازمان در چه مرحله ای است یکی از مهم ترین بحتهای متخصصین بیمه ای است که برای رسیدن به نتیجه درخور، نیاز به محاسبات دقیق بیمه ای را بشرط داشتن اطلاعات مناسب،ثبات سیاسی و اقتصادی،انتخاب پیش فرضهای مناسب جمعیتی و اقتصادی و نهایتاً برخورداری از کارشناسان متعهد وخبره آکچوئری ضروری می کند.لیکن وضعیت موجود و پاره ای شرایط دیگر مانند بحران اقتصادی،تحریم همه جانبه،ورشکستگی بسیاری ازشرکتها،افزایش بیکاری،فرار بیمه ای و قانون گریزی و تحمیل انواع بازنشستگی پیش از موعد و تلاش در کاهش نرخ حق بیمه و منابع سازمان به همراه مشکلات تامین نقدینگی حال حاضر برای مدیران ارشد سازمان و بررسی نسبت پشتیبانی ، امید به زندگی و سایر سنجه های مربوطه گواه بر این می باشد که سازمان به بلوغ زود رس دچار شده است و متاسفانه قریب به اتفاق سیستم های بازنشستگی کشور نیز در دام مشکلاتی افتاده اند که ناشی از بدهی های بالا و کسری منابع و افزایش هزینه‌هاست و این معضل بعلاوه سایر مشکلات دیگر دامن این سازمان را که سرآمد و پرچمدار مبحث تامین اجتماعی کشور محسوب می گردد را هم گرفته است.

ضرورت پررنگ شدن نقش دولت:

با توجه به موارد فوق ومشکلات مطروحه برای سازمان و چنانچه سیستم دچار مشکل و ناتوانی در ارائه خدمت گردد،موضوع فراتر از مقوله یک سازمان و یا نحوه مدیریت آن خواهد بود و در این صورت دولت بعنوان ضامن می بایست پاسخگو باشد. به استناد بند "ح" ماده 9 از فصل دوم قانون نظام جامع تامین اجتماعی حقوق افراد عضو و تحت پوشش در قبال تعهدات قانونی سازمان ها ،موسسات و صندوق های بیمه ای نظام جامع تامین اجتماعی تحت ضمانت دولت بوده و دولت و یا ساختار سیاسی حاکم می بایست تمهیدات لازم مالی ،اعتباری و ساختاری را اعمال نماید.هر چند که دولت به مفهوم عام یعنی دولت ایران سابقه خوبی در اجرای تعهدات خود در مقابل سازمان تا این زمان نداشته است و بدهی معوقه مورد تعهد از رقم 90هزار میلیارد تومان هم تجاوز نموده ولی با این همه ،در کنار دولت و با وجود دولت بیمه شدگان احساس امنیت می کنند. طبق یک اصطلاح مازندرانی که " zan peeyar moar navooneh " یعنی نامادری مادر نمی شود و به تعبیری بخش خصوصی نمی تواند در این موقعیت خطیرنقش دولت را ایفا کند. دولت(یا بعبارتی نظام حاکم برکشور) ضامن این گونه صندوقهاست، لذا دولت و نظام چاره ای جز صیانت از این طرحها ندارد، لذا می بایسیت اولا حمایت جدی کند و در ثانی ثبات و حفظ پایداری مالی صندوقهای بازنشستگی را در نظر بگیرد و به سرنوشت آنها اهمیت بدهد.هدف از اجرای برنامه های تامین اجتماعی بازتوزیع درآمد و کاستن مشکلات اجتماعی ناشی از قطع و کاهش درآمدهای بیمه شدگان بعلت پیری، بیکاری ،فوت ،از کارافتادگی و زایمان می باشد و در صورت ناتوانی این صندوقها در پاسخ به وظایف ذاتی و اجرای تعهدات قانونی و کمک به حل مشکلات مالی خانواده ها و ثبات مالی در جامعه ،اینگونه طرحها بر خلاف هدف مؤسسین آن به عامل ایجاد بحران اجتماعی تبدیل می شوند.لذا تا دیرتر نشده می توان با تدبیر ، درایت و انجام اصلاحات لازم و استفاده از نظرات کارشناسان ذیربط از این مرحله نیز با کمترین هزینه ممکن عبور کرد.متاسفانه سندیکاهای کارگری و کارفرمایی نیز عملکرد مناسب و کارنامه درخشانی در دفاع از منافع سازمان نداشته اند که بتوان سازمان را دربست به آنها واگذار نمود. نمونه بازر آن را می توان به طرح فروش و واگذاری شرکتهای سازمان در دولت گذشته اشاره کرد که در آن موقعیت خطیر بعضی از همین گروهها مهر تائید بر آن زدند و یا سکوت کردند!

نتیجه:

ارائه کنندگان محترم طرح هرچند ممکن است نیت صیانت از منابع سازمان را در سر داشته باشند و لیکن بعنوان کارشناس کوچک تامین اجتماعی توصیه می کنم اولاً هرگونه تصویب قانون در خصوص تامین اجتماعی را با سعه صدر و استماع اظهارات کارشناسان مستقل و بررسی اثرات آن بر منابع و مصارف سازمان مطرح و تصویب کنند و در ثانی طرح مذکور با توجه به سبقه تاریخی تغییرات در مدیریت و نحوه اداره سازمان که جز اتلاف وقت و برگشت به نقطه اول نتیجه دیگری نداشته و به تجربه قطعی تاریخ محکوم به شکست می باشد.فقدان برنامه کامل و نبود جایگزین مناسب وضعیت موجود و عدم درک شرایط محیطی و محاطی سازمان وتحلیل نادرست از توان مالی صندوق وهمچنین از نقش کارفرمایان و کارگران و نمایندگان آنها در صیانت از منافع بین النسلی بیمه شدگان سازمان و در مجموع سیاسی بودن طرح ،موضوع مذکور به نفع بیمه شدگان و سازمان و منافع ملی نمی باشد.

دکتر محمد پوستین دوز، مدرس دانشگاه و کارشناس تامین اجتماعی

۱۶ خرداد ۱۳۹۴ ۱۵:۳۹

نظرات بینندگان

نام را وارد کنید
تعداد کاراکتر باقیمانده: 500
نظر خود را وارد کنید